台湾养老健康产业发展及两岸合作模式初探

2017年05月23日来源:中智科博
  台湾地区早在1993年即已进入老龄化社会,目前总人口2336万人,65岁以上老年人口260万人,占总人口数的比率为11.53%,年增速0.4%。经过30多年的发展,目前已在养老、安老、助老等方面积累了丰富经验,构建起较为成熟和完备的制度模式。台湾与大陆同文同种,两文化传统、社会风俗、养老诉求等方面具有高度一致性。2014年1月24日,中央对台工作会议指出:“要加强两岸经济合作总体设计,扩大两岸产业合作、创新合作及现代服务业合作。”因此,学习和借鉴台湾地区现代服务业中养老健康产业发展的先进经验,推动两岸养老健康产业合作,对探索大陆养老健康产业发展道路具有不可替代的启示作用,对推进两岸经济与社会融合具有重要的现实意义。

  一、台湾地区养老健康产业发展背景

  台湾地区养老健康产业发展的最主要的动力来自台湾人口平均寿命的增加。据台湾“内政部”统计,1990年台湾人口平均寿命为74岁,2012年则增至79岁,22年间平均寿命增加了5岁。同期中国大陆人口平均寿命增加了6岁,美国增加了4岁,而日本增加了5岁。平均寿命的增加表明退休后可消费的时间增加了,这对于养老相关产业而言是一大利好因素,意味着可催生更多的养老相关需求。实际上,台湾当局养老政策早在1980年代就已出台,鼓励民间设立养老健康机构,而后又通过健康保险手段与社会福利方式部分补偿养老健康的支出。在相关需求的带动与当局政策的支持下,台湾的养老健康产业于1980年代便开始起步成长。

  受近年来岛内经济发展滞缓与男女平权等社会潮流的影响,台湾两性晚婚或不婚成为趋势,导致台湾的生育率逐年下降,预估至2022年以后台湾人口将呈现负增长,再加上平均寿命的不断提高,使得老年人口比重逐年提高。根据世界卫生组织(WHO)的定义,65岁以上老年人口比率超过7%的社会即被称为高龄化社会(aging society)、达14%的则被称为高龄社会(aged society)、达20%的则被称为超高龄社会(hyper-aged society )。台湾地区是在1993年9月迈入高龄化社会。预计至2018年,台湾地区65岁以上老年人口比率将超过14%,正式步入高龄社会;至2025年,台湾地区的老年人口将占总人口的五分之一,由此跨入超高龄社会。

  老龄化趋势加速及家庭规模的缩小,带动了台湾民间机构式与居家式养老服务快速发展,也倒逼台湾当局加快建立针对社会老人群体的养老健康服务体系。

  由于岛内人口老化问题将在2018年后进一步加剧,台湾劳动人口(15~64岁)需要扶养的老年(65岁以上)与幼年(14岁以下)人口将大幅增加,每百名劳动人口所需抚养的人(扶养比),将由2011年的35.1%飙升至2060年的97.1%,相当于每个劳动人口几乎要抚养另外一个老幼人口。这将对整体台湾社会造成极大负担。

  目前台湾当局为补偿家庭的养老支出以减轻相关负担, 将部分支付项目纳入全民健康保险体系与社会补助体系之中。全民健康保险的部分因采取全民纳保统一支付,故标准适用于全台湾;而社会补助的部分则略有差异,主要由各县市依当地需要与财政承担能力而定。但由于近几年台湾人口快速老化,再加上劳动人口呈现持续减少的趋势与政府推动相关减税政策,台湾税收收入自2000年达到1.8万亿元新台币(折合人民币约3750亿元)峰值之后,便呈现下降趋势。养老健康长期增加的支出势必对台湾现有的财政造成很大负担,因此台湾当局便开始着手规划“长期照护保险”制度,以减轻现有财政的负担。台湾“长期照护服务法”拟于2015年通过、2016年实施,预计将涵盖台湾所有需要被长期照护者,并明确养老照护费用的90%由长期照护保险支付。

  二、台湾地区养老健康产业发展沿革

  依台湾“行政院卫生署”于1995年发表的《长期照护需求与服务条件之政策分析》报告,台湾养老健康产业发展历程被分为四个阶段,分别是1985前的“混沌期”、1986~1990年的“萌芽期”、1991~1993年的“发展期”与1994年以后的“建立期”。台湾“内政部”于2006年委托的研究报告《长期照顾法令制度的规划研究》,又将“建立期”细分为“制度建构期”(1994~1997年)与“快速发展期”(1998~2006年)和“成熟期”(2007年至今)。综上,台湾养老健康产业的发展历程主要分为以下六个阶段:

  —— —混沌期(1985年之前):市场中已出现零星需求及少量供给,但养老健康作为“产业”的概念尚未形成。

  —— —萌芽期(1986~1990年):以老人慢性病防治为切入点的相关政策陆续出台,养老健康作为“产业”的概念开始形成。

  —— —发展期(1991~1993年):“护理人员法”“就业服务法”等法规陆续颁布,养老健康机构及从业者的合法地位得以确认。

  —— —制度建构期(1994~1997年):医疗政策重心由急性治疗转向复健与长期照护,“全民健康保险”体系初步建立,对养老健康产业的服务范围与服务质量提出新的要求。

  —— —快速发展期(1998~2006年):长期照护机构补贴政策出台,部分养老机构暴露出的安全问题促使当局建立对养老健康机构的监督评价体系。

  —— —成熟期(2007年至今):养老健康产业内部整合,机构床位数增速减缓;“长期照顾十年计划”“长期照护服务法”“长期照护保险法”等重大产业规范政策法规出台或酝酿出台,居家式与社区式服务获鼓励支持,产业发展更趋多元化。

  三、台湾地区养老健康产业的服务模式

  养老健康产业的服务模式主要分为机构式、社区式与居家式三种基本类型。台湾最早开展且蔚为主流的是机构式服务,居家式、社区式服务次之。近年来,台湾当局不断完善法令法规,明确了既有养老照护机构的法源依据及监管体制,对养老行业的准入、硬件标准、人员素质、收费标准、政策补贴、机构评鉴等均有严密且详细的规范。行之有效的严格监管与以民营为主的市场化经营,使目前台湾养老健康产业已培育发展了护理之家、长期照护机构、养护机构、赡养机构、老人公寓等多类型机构,为能自理、亚健康、不能自理、具精神症状等健康程度有别的老人提供差异化服务。

  总体而言,较之其他模式,台湾养老产业的机构式服务较为成熟,多数养老机构在服务品质、成本结构、获利水平等方面渐趋一致。

  目前,机构式服务的产能(床位)进入整并阶段,有数家业者不断并购并规划上市,形成“体制—服务—监管—运营—获利”的正向循环。目前台湾当局正积极引导发展居家式与社区式服务。居家式服务是指将服务直接递送至被照顾者家里,主要包括外籍帮佣服务(目前台湾来自印度尼西亚的外籍帮佣 和非营利的社会福利团体服务 居家式服务在当局政策的正向激励下 目前呈现快速增长趋势 但由于印度尼西亚政府已宣告 年起不再对外输出劳务 台湾养老产业将面临照护人力严重匮乏的问题 因此可预见机构式服务需求将出现大幅 替代性 增长 社区式服务则包括日间照护与日间托老服务目前在台湾尚处于起步阶段 暂未形成明确的可持续经营模式 台湾当局仍试图通过补助吸引更多业者投入社区式服务 整体而言 台湾机构式养老业者有逐步涉足居家式与小区式服务的迹象 以扩大客户基础及收益来源 逐渐打造以机构式服务的规模经济支撑居家式及小区式服务的产业特色。

  台湾当局于2007年推出“长期照顾十年计划”,其基本精神是“建构完整的长期照顾体系,保障身心功能障碍者能获得适切的服务,增进独立生活能力,以维持尊严与自主”;并拟配套出台“长期照护服务法”,推出全民纳保的“长期照护保险”制度。除了专业化经营的民营养老机构,台湾尚有许多依托于宗教的医疗机构或非营利机构也涉足养老产业,如基督教长老教会的双连赡养中心、天主教体系的耕莘文教医院、专门照护失智老人的弘道老人福利基金会等。

  有别于当前大陆市场上各类业者投入养老地产、优先争取 为健康老人提供高端服务的发展盛况,台湾反而将不能自理的老人之长期照护服务,作为养老健康产业的服务主流以及重要发展基础。两岸人口结构演变历程接近,所遭遇的问题相似,台湾机构式养老服务的成功主要源自监管评鉴体制、政策补贴机制、市场化经营等要素的有机整合,其中的经验做法值得大陆研究与借鉴。

  四、两岸养老健康产业现有合作模式

  目前,台湾养老产业的机构式服务模式趋于成熟,而大陆养老产业的机构式服务仍主要依靠各级政府的财政补贴,大多数民营养老机构处于亏损状态,服务人员资质参差不齐,难以实现可持续发展。因此,目前两岸养老健康产业的合作主要是以大陆学习借鉴台湾经验为主,经初步统计,已有数家台湾养老机构前往或计划前往大陆进行投资,两岸主要合作模式如下:

  (一)输出管理团队。一般为台湾养老机构与大陆地产商合作经营,台湾方面不参与投资,仅派出管理团队负责专业化管理。如台湾上市公司敏盛医院在台湾投资建有护理之家与养护中心等健康养老机构,拥有较强的管理实力;2013年,敏盛医院与大陆卓达集团合作,卓达集团在天津开发建设中国养老示范社区—— —卓达太阳城,其中养老护理中心交由敏盛医院专业团队进行管理,导入台湾完善的长期照护制度,并联合培训专业优质服务团队。

  (二 )实行官办民营 是指将公办养老服务机构的经营权以承包 租赁 委托经营 合资 参股等方式转让给企业 社会组织等社会经营者 如台湾某财团法人为台湾大型官办民营养老机构 组织性质为非营利机构 在全台湾拥有 个床位 同时以社区为单位 提供社区式服务 目前其经营已实现自负盈亏 并计划赴大陆投资发展 预计其与大陆有关方面合作的主要模式 是由大陆地方政府建设相应的养老机构设施 该财团法人负责经营管理 并投入一定的经营资金 财政无需进行补贴

  (三 )直接投资建造 即台湾相关业者直接在大陆投资建立相应的健康养老机构 如台湾某大型民营养老机构在全台拥有超过 个床位 其拟在大陆推出可复制的养老服务体系 养老服务园区 涵盖2400个床位 其中包括1间康复医院 2间护理院2间赡养院5间老龄住宅 可照护1200位失能老人1000位健康老人 并服务每月7000人次的慢性病患者 同时还配套提供抗衰老中心 康复治疗 血液透析等附加服务。

  (四)共建养老园区。如台湾秀传医疗集团自1970年代发展至今,拥有10余家医院 总床位逾2500个,为台湾最大的民营医疗机构之一。2013年12月25日,台湾秀传医院 建大工业股份有限公司与大陆昆山开发区签订投资协议书 成立昆山建大秀传医院 三方将合作在昆山建设建大秀传国际医疗健康城 该园区将复制台湾彰滨秀传健康园区饭店式医院管理经验 规划建设医疗园区 养生园区 文化教育园区和健康产业园区等子园区。

  五 深化两岸养老健康产业合作的建议

  (一)在两岸经济合作委员会下增设养老健康产业合作工作小组,由两岸官方直接协商推动,建立两岸养老健康产业合作平台与协商机制 健康养老是劳力密集型行业,两岸同样面临着护理 照护及管理人才缺乏的问题,尤以台湾为甚。为此要充分借助现有两岸高端沟通平台 增设养老健康议题及相关产业合作工作小组,加快两岸养老产业资源整合,避免诸如养老地产化等政策偏颇。

  (二)引导运作成熟的台湾养老机构来大陆发展, 推动“两岸养老健康示范园区”试点。要通过引导具有成熟商业模式的台湾业者来大陆发展,协调大陆地方政府及配套金融资源予以支持,有效移植台湾业者在医 护 养等方面的管理经验,提升大陆养老健康产业发展水平。

  (三) 适时组建“两岸养老产业合作基金”促进两岸养老技术合作、管理模式移植、合作效益扩散、而培植国有专业养老企业。在台湾,养老产业是收益较为固定(净利润率约10%)且需较长时间培育的行业。故建议大陆方面推动设立由两岸金融资本和产业资本共同出资的“两岸养老产业合作基金”,支持技术合作、人才培训、管理模式移植、示范园区建设等短期内不易创收的基础性产业活动,为深化两岸养老健康产业合作创造条件。

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